Estudio de caso: El costo del retraso en los pagos de las contrataciones públicas
en Paraguay
El 11 de febrero de 2013, un proveedor presentó una factura luego de realizar un contrato con el Ministerio de Salud de Paraguay para la compra de equipo de oficina. Sin embargo, fue hasta seis meses después que recibió el pago por los bienes que había entregado. El retraso en los pagos a personas o empresas que vendieron bienes, servicios y obras al Estado, no es la excepción en los procesos de contratación paraguayos. Entre 2011 y 2017 esta práctica le costó al Estado $143,2 millones.
El hallazgo es parte de una investigación que utilizó datos abiertos de contratos públicos para analizar los costos y plantear mejoras en una de las etapas del proceso de contratación: los pagos. En esta fase, los gobiernos muchas veces enfrentan el problema de no pagar a tiempo sus facturas, lo cual genera costos adicionales y hace el proceso de contratación ineficiente. Esta práctica genera un efecto negativo en los proveedores, que tienen problemas de liquidez en el corto plazo que los puede obligar a acudir al mercado financiero a pedir prestados recursos para seguir operando, o utilizar fondos propios que estaban destinados para otros fines. A raíz de esta situación, estos costos tienden a internalizarse en el precio final de los contratos, por lo que el Estado termina comprando bienes, obras y servicios a un monto mayor. Adicionalmente, si las instituciones se retrasan en sus pagos, los proveedores pueden exigir el reconocimiento de intereses por mora.
¿Qué datos utilizamos?
Para analizar los pagos a contratos, utilizamos datos abiertos del portal del Ministerio de Hacienda en Paraguay. En Paraguay, los datos abiertos de contrataciones públicas cubren todas las etapas del proceso de contratación[1], desde la planificación hasta la implementación del contrato, lo cual incluye los pagos a proveedores. Gracias a este nivel de detalle, construimos una base de datos donde cada observación correspondía a una factura de contratos con instituciones, entre 2011 y 2017. La base de datos contenía variables sobre:
- Datos del proceso de contratación: fecha del contrato, código de contratación, nombre del proveedor, institución contratante, tipo de fondos utilizados para el pago, objeto de gasto, monto del contrato.
- Datos sobre la factura: monto de la factura y fechas sobre cada una de las etapas del proceso de pago, que incluía desde la fecha en la que se presentó la factura, hasta la fecha en la que se pagó.
- Otros datos sobre las entidades: utilizamos otros conjuntos de datos abiertos sobre la nómina de funcionarios de cada institución y su porcentaje de ejecución presupuestaria.
Además, para estimar el costo utilizamos otras fuentes de datos abiertos de organismos internacionales, para obtener las siguientes variables:
¿Qué analizamos?
Analizamos la duración de las diferentes etapas del proceso de pago y qué variables podían afectar que una entidad tardara más o menos tiempo en pagar sus facturas.
También calculamos el costo financiero de la duración del pago, utilizando el monto de la factura, la tasa de interés promedio para préstamos del sector privado y la duración del pago.
¿Qué encontramos?
El 80% de las facturas se pagaron en más de 30 días, el cual es el tiempo que se considera óptimo para realizar los pagos. El 48% tardó más de dos meses (60 días). Este retraso afectó al 92% de los proveedores.
La primera etapa del proceso es la que más tarda, que va desde que el proveedor presenta la factura hasta que la entidad la carga en el sistema informático y crea una “obligación”. Hasta que esto no suceda, el Ministerio de Hacienda no sabe qué facturas están pendientes de pago. Esta fase tarda en promedio 48 días y es la que más se retrasa en todas las entidades.
Por su parte, la segunda etapa que más tarda, es la creación de la orden de transferencia (OT), que es el tiempo que transcurre desde que la entidad compradora envía una Solicitud de Transferencia de Recursos (STR) al Ministerio de Hacienda, y en esta entidad se crea una OT para realizar el pago. Ninguna de estas dos etapas tiene un plazo máximo para ejecutarse, de acuerdo con la normativa actual, por lo que es una oportunidad de mejora para las instituciones.
La duración de los pagos se disparó luego del 2012, ya que pasó de durar en promedio cerca de 30 días a más de 50. Una de las posibles causas, se puede explicar por el aumento en los recursos presupuestarios destinados a pagar gastos corrientes (salarios), lo cual dejó menos dinero disponible para pagar otros montos, entre ellos los contratos públicos.
También encontramos que el tipo de fondos utilizado para pagar las facturas afecta la duración. Por ejemplo, las facturas pagadas con recursos del Tesoro (que provienen de la recaudación de impuestos), son los que más tardan. Adicionalmente, entre más grande sea la entidad y entre peor sea su ejecución presupuestaria, el tiempo de pago se retrasa más.
¿Cuánto cuesta?
En total, entre 2011 y 2017, el costo total de retrasar pagos fue de $143,2 millones de dólares. Este monto es el doble de lo que costó la construcción de la Costanera Norte en Asunción, uno de los proyectos de infraestructura más grandes en Paraguay. También equivale a 0,48% del Producto Interno Bruto del 2017.
Los Ministerios de Obras Públicas y de Salud, son los que concentran la mayor parte del costo, ya que juntos suman cerca de $95 millones. Además, la carga de la factura es la etapa más costosa, por lo que los esfuerzos por mejorar las prácticas de pago deben enfocarse en estas instituciones y en específico en esta fase del proceso.
¿Cuánto podría ahorrar el gobierno?
Si el tiempo de pago se regula para que no tarde más de 30 días, los costos se podrían reducir en un 53%. Si en la carga de la factura se tarda máximo 15 días, los costos podrían reducirse en un 48%.
Los resultados muestran cómo la reutilización y análisis de datos abiertos de contrataciones, puede ayudar a evidenciar problemas en las fases del proceso y plantear mejoras basadas en evidencia, que ayuden a una mejor gestión de los recursos públicos y beneficie a la ciudadanía, proveedores y al Estado.
Productos desarrollados y derivados de la investigación
